Auto 1530/22
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio
Referencia: Expediente CJU-1924
Asunto: Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado Treinta Laboral del Circuito de Bogotá.
Magistrada ponente:
NATALIA ÁNGEL CABO
Bogotá D. C., trece (13) de octubre de dos mil veintidós (2022)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. El 16 de diciembre de 2020, la Administradora Colombiana de Pensiones COLPENSIONES presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho por lesividad contra la Resolución No. SUB 64158 del 12 de mayo de 2017.
2. En la demanda, COLPENSIONES solicitó: (i) la nulidad de la Resolución No. SUB 64158 del 12 de mayo de 2017 proferida por COLPENSIONES, por medio de la cual se reconoció e incluyó en nómina una pensión de vejez a favor de la señora Dory Patricia Tobar Valbuena, (ii) a título de restablecimiento del derecho, que se ordenara a la señora Dory Tovar a reintegrar el dinero recibido de forma irregular con ocasión del reconocimiento de la pensión, más las sumas que se llegaren a causar en favor de la entidad; y (iii) la indexación de las sumas reconocidas a favor de COLPENSIONES[1].
3. Por reparto, la demanda correspondió al Tribunal Administrativo de Cundinamarca[2], el cual, mediante auto del 17 de agosto de 2021[3], señaló que carecía de competencia para conocer y decidir la controversia, pues, en virtud del numeral 4 artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, la jurisdicción de lo contencioso administrativo únicamente tiene competencia para conocer los conflictos que se susciten en materia de seguridad social cuando se trata de empleados públicos que se encuentren afiliados a las administradoras de derecho público y, la señora Tovar, únicamente trabajó en el sector privado. En esa medida, decidió remitir el expediente a la jurisdicción ordinaria laboral en razón a que el artículo 2 del Código de Procedimiento Laboral y de la Seguridad Social le asigna competencia a la jurisdicción ordinaria para conocer de las controversias que surjan entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, debe ser esa jurisdicción quien conozca del asunto.
4. Asimismo, el Tribunal señaló que, de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado, cuando una entidad administrativa demanda la legalidad de un acto administrativo en el que presuntamente se reconoció un derecho de forma indebida, no se genera una competencia automática por parte de la jurisdicción contencioso-administrativa.
5. Por reparto realizado el 29 de noviembre de 2021, el proceso correspondió al Juzgado Treinta Laboral del Circuito de Bogotá[4], quien, mediante auto del 2 de febrero de 2022[5], aclaró que en la demanda de lesividad se está discutiendo la legalidad del acto proferido por la administración[6].
6. Además, señaló que los numerales 2 y 3 del artículo 155 de la Ley 1437 de 2011 otorgaron competencia a los juzgados administrativos para conocer, en primera instancia, de los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, que no provengan de un contrato de trabajo, y de los de nulidad y restablecimiento del derecho en que se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad. Por consiguiente, declaró la falta de jurisdicción y ordenó remitir el expediente a la Corte Constitucional
7. Mediante sorteo realizado el 29 de julio de 2022 la Secretaría General de la Corte Constitucional repartió el expediente de la referencia y, mediante oficio del 2 de agosto del mismo año, remitió el expediente al Despacho de la Magistrada Sustanciadora.
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
1. De conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre las distintas jurisdicciones.
Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
2. Este Tribunal ha señalado que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo).[7]
3. En ese sentido, se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones:[8]
(i) Presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones;[9]
(ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional;[10] y
(iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.[11]
4. La acreditación de estos presupuestos es una condición necesaria para emitir un pronunciamiento de fondo. De lo contrario, la Corte debe declararse inhibida cuando la controversia entre las autoridades judiciales no cumple con algunas de estas exigencias.
5. En el asunto de la referencia se encuentran acreditados los tres presupuestos recién referidos. El subjetivo, porque la controversia se presenta entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca perteneciente a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y el Juzgado Treinta Laboral del Circuito de Bogotá que integra la Jurisdicción Ordinaria.
6. El objetivo, porque la disputa que suscitó el conflicto recae sobre el conocimiento de la demanda formulada por Colpensiones en contra de la Resolución SUB 64158 del 12 de mayo de 2017, proferida por esa misma administradora y, con la cual, reconoció y ordenó el pago de una pensión de vejez en favor de la señora Tovar Valbuena.
7. Finalmente, se encuentra acreditado el presupuesto normativo porque, de un lado, el juez administrativo estimó que la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, es la competente para conocer de las controversias que versen sobre los asuntos de seguridad social, de conformidad con lo establecido en el numeral 4 del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 y en el artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social. Y de otro, el juez laboral rechazó su competencia, por considerar que carece de jurisdicción, con fundamento en los numerales 2 y 3 del artículo 155 de la Ley 1437 de 2011.
Asunto objeto de decisión y metodología
8. La Corte dirimirá el conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado Treinta Laboral del Circuito de Bogotá. Para tal efecto, reiterará (i) la regla de decisión fijada por la Sala Plena en relación con la competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa en materia de acciones de lesividad en los casos pensionales; y (ii) la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativa cuando la entidad de seguridad social demanda su acto administrativo. Con base en ello, definirá el caso concreto.
Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativa cuando la entidad de seguridad social demanda su acto administrativo
9. La Sala Plena de esta Corporación, en el Auto 316 de 2021[12], sostuvo que en los eventos en que una institución pública de seguridad social o un fondo de naturaleza pública a cargo del reconocimiento y/o pago de pensiones presenta una acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra un acto propio, el conocimiento del asunto le corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa. Esta misma regla fue reiterada en los Autos 382 de 2022, 384 de 2021 y 457 de 2022, entre otros.
10. La Corte señaló que, cuando el conflicto versa sobre una acción mediante la cual se busca dejar sin efectos jurídicos un acto administrativo propio mediante el cual se reconoció un derecho, las entidades públicas deben demandar sus propios actos ante la jurisdicción contencioso administrativa porque: (i) el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho hace parte de una habilitación expresa establecida en los artículos 97 y 138 de la Ley 1437 de 2011; (ii) dicha atribución está dirigida a sujetos determinados como son las autoridades administrativas; y (iii) mediante esa vía procesal se les permite impugnar actos administrativos de carácter particular y concreto, con el fin de proteger el interés del patrimonio público y derechos colectivos o subjetivos de la administración[13].
11. En esa medida, es aplicable el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, según el cual, la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocerá las controversias suscitadas por actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.
Caso concreto
12. De acuerdo con los antecedentes presentados, la Sala Plena advierte que, de acuerdo con la regla jurisprudencial fijada en el Auto 316 de 2021, este tipo de controversias excluyen la competencia del juez laboral y de la seguridad social, pues, a pesar de tratarse de un acto administrativo que definió una pensión, la normatividad expresamente determina que este tipo de situaciones fácticas corresponden a los jueces administrativos. En esa medida, la Sala debe aplicar los artículos 97, 104 y 138 de la Ley 1437 de 2011 para el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho por parte de Colpensiones contra uno de sus propios actos administrativos.
13. Por consiguiente, en aquellos casos en los cuales una entidad de naturaleza pública, que pertenezca al Sistema de Seguridad Social, demande un acto administrativo propio, será competencia de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, conocer y dar trámite al asunto, de conformidad a los artículos 97, 104 y 138 de la Ley 1437 de 2011 y demás que resulten concordantes.
14. Con fundamento en los anteriores criterios, la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho iniciada por Colpensiones contra la Resolución No. SUB 64158 del 12 de mayo de 2017 es de competencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a quien se le remitirá el expediente CJU-1924 para lo de su competencia.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero: DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado Treinta Laboral del Circuito de Bogotá y DECLARAR que el conocimiento del proceso de la referencia corresponde al Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Segundo: REMITIR el expediente CJU-1924 al Tribunal Administrativo de Cundinamarca para que tramite el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, y comunique la presente decisión al Juzgado Treinta Laboral del Circuito de Bogotá y a los sujetos interesados.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
Ausente con permiso
HERNÁN CORREA CARDOZO
Magistrado (E)
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Expediente CJU-1924, Archivo: 03Demanda.
[2] Expediente CJU-1924, Archivo: 04ActaRepartoTac.
[3] Expediente CJU-1924, Archivo: AUTO QUE REMITE.
[4] Expediente CJU-1924, Archivo: SEC19281
[5] Expediente CJU-1924, Archivo: 09AUTO 2 FEBRERO 2022
[6] Expediente CJU-1924, Archivo: 09AUTO 2 FEBRERO 2022, pág. 2.
[7] Autos 345 de 2018. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez; 328 de 2019. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado y 452 de 2019. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[8] Auto 155 de 2019. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[9] En consecuencia, NO habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales.
[10] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la Constitución).
[11] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[12] Expediente CJU-489. M.P. Cristina Pardo Schlesinger. S.V. de la magistrada Diana Fajardo Rivera. En ese caso, Colpensiones promovió medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la resolución mediante la cual reconoció la pensión de sobrevivientes de un trabajador privado y el pago del retroactivo. La administradora de pensiones pretendió la declaratoria de nulidad del acto administrativo porque, al liquidar el retroactivo, no dedujo el valor correspondiente a salud. Asimismo, solicitó ordenar el reintegro de las diferencias pensionales correspondientes, como medida de restablecimiento del derecho.
[13] Auto 316 de 2021